المرفق العام والمؤسسة العامة

المرفق العام والمؤسسة العامة

الـمـبـحـث الأول: الـمـرفـق الـعـام

الـمطـلـب الأول:  تعريف المرفق العام

أولا:  المعيار العضوي

 ( المرفق العام هو منظمة عامة من السلطات و الاختصاصات،التي تكفل القيام بخدمة معينة تسديها للجمهور على نحو منتظم و مطرد.)  

يتضح من خلال هذا التعريف أن المرفق العام جهاز مرتبط بالإدارة العامة و يتمتع بأساليب السلطة العامة .

ثانيا:  المعيار المادي

يعرف المرفق العام بأنه:( كل نشاط يجب أن يكلفه و ينظمه و يتولاه الحكام لأن الاضطلاع بهذا النشاط لا غنى عنه لتحقيق التضامن الاجتماعي و لتطوره،و أنه بحيث لا يمكن تحقيقه على أكمل وجه إلا عن طريق تدخل السلطة الحاكمة.)

ويعرف ايضا:( نشاط تباشره سلطة عامة بقصد الوفاء بحاجة ذات نفع عام.)

ويعرف ايضا ( مشروع ذو نفع عام،خاضع للهيمنة أو الإدارة العليا للحكام،الذي يهدف إلى إشباع حاجات عامة للجمهور بسبب عدم كفاية أو عدم وجود مشروعات خاصة تحقق هذه الأغراض ،و يخضع لحد أدنى من القواعد الخاصة أي لنظام قانوني خاص و استثنائي.)

الفرع الثاني:  عناصر المرفق العام

أولا:   المرفق العام مشروع عام

ثانـيـا:  المرفق العام مشروع ذو نفع عام

ثالـثـا:  المرفق العام مرتبط بالدولة و الإدارة العامة

رابـعـا:  المرفق العام هو مشروع يخضع لقانون خاص و استثنائي

الـمطـلـب الـثـانـي: أنـواع الـمـرافق الـعـامـة

الفرع الأول: تقسيم المرافق العامة وفقا لأنشطتها

أولا: المرافق العامة الإدارية

مرفق العدالة،مرفق الصحة

مرفق التعليم،...

ثـانـيـا: المرافق العامة الاجتماعية

مرفق الضمان الاجتماعي،مرفق التأمينات،...

ثـالـثـا: المرافق العامة الاقتصادية

من أمثلتها مرفق النقل بأنواعه،البري،البحري،الجوي،و بواسطة السكك الحديدية.

رابـعـا: المرافق العامة المهنية أو النقابية

و كمثال على هذا النوع من المرافق نذكر:نقابة المحامين،نقابة الأطباء،...

لفرع الثاني:تقسيم المرافق العامة وفقا لمداها الإقليمي

أولا: مرافق عامة وطنية

و مثالها مرفق الشرطة

مرفق الجمارك،مرفق القضاء،...

ثـانـيـا: مرافق عامة محلية (ولائية و بلدية)

الفرع الثاني: تقسيم المرافق العامة وفقا لأسلوب إنشائها

أولا: المرافق العامة التي تنشئها الدولة بإرادتها الصريحة

و من الأمثلة عليها مرفق المواصلات،مرفق المناجم،...

ثـانـيـا: المرافق العامة الإجبارية

و مثالها،مرفق الدفاع الوطني،مرفق العدالة،...

الـمطـلـب الـثـالـث: طـرق إدارة الـمرفـق الـعـام

الفرع الأول: أسلوب الامـتـيـاز

في هذا الأسلوب تقوم الإدارة بمنح امتياز تسيير المرافق العامة لأحد الأشخاص سواء كان شخص طبيعي أو معنوي،لمدة زمنية محددة بغرض تحقيق الأهداف التي أنشئ من أجلها المرفق العام.

و في هذه الحالة تكون الإدارة قد تخلت عن تسيير المرفق فقط بسبب اتساع نشاطها و كثرة أعبائها،و يتم ذلك بواسطة عقد الامتياز .  

الفرع الثاني:تسيير المرفق العام عن طريق المؤسسة العامة

إذا رجعنا إلى تعريف المرفق العام حسب المعيار العضوي نجد أنه عبارة عن مؤسسة عامة و هذه الأخيرة ما هي إلا شخص عام يتمتع بالشخصية المعنوية تقوم الدولة بإنشائه لإدارة المرفق العام،و بالتالي يصبح هذا الشخص المعنوي العام متمتعا بالاستقلال و ذمة مالية خاصة به،كما يكون له حق التقاضي.

نشير في الأخير إلى أن هذه المميزات تعرضنا لها في إطار موضوع التنظيم الإداري

و تحديدا في إطار شرح ما يسمى باللامركزية المرفقية.  (6)

الفرع الثالث:أسلوب الإدارة المباشرة

هو أسلوب الاستغلال المباشر و يسمى أيضا بنظام الحصر،و يعد هذا الأسلوب من الأساليب التقليدية حيث تستخدم الإدارة العامة عمالها و أموالها لتسيير المرفق و استغلاله مباشرة

و ترتيبا على ذلك فالعمال هم موظفون عموميين  و الأموال هي أموال عامة تخضع لقواعد ميزانية الدولة العامة.

إن أسلوب التسيير أو الاستغلال المباشر للمرفق العام يعكس احتكار السلطة العامة عن طريق الإدارة لجميع النشاطات المختلفة،وقد ظهرت عدة نظريات تختص بهذاالأسلوب منها:

نظرية الموظف الفعلي و نظرية الموظف العام،...

فبالنسبة لنظرية الموظف الفعلي، فقد ظهرت في القانون الإداري الفرنسي و ذلك بعد

صدور قرار مجلس الدولة.

حيث أنه في فترة الاجتياح الألماني لفرنسا تعطلت كل مرافق بلدية باريس مما دفع ببعض المواطنين إلى تشكيل لجنة تقوم بمهمة تسيير البلدية .

لـكـن و بعد استئناف المسار الانتخابي رفع المنتخبون دعوى أمام مجلس الدولة بحجة أن هذه اللجنة المشكلة من المواطنين قامت باتخاذ قرارات في غياب المنتخبين مع العلم أنها (اللجنة) غير مختصة بهذه الوظيفة.

غير أن مجلس الدولة في قراره المتخذ اعتبر القرارات الصادرة غير معيبة بعدم الاختصاص بسبب وجود الدولة في تلك الفترة تحت ظرف استثنائي، مما يعني أن مجلس الدولة اعتبر المواطنين مختصين فعليا و ليس قانونيا، و لهذا الاختصاص الفعلي شروط تتمثل في وجود ظروف استثنائية و النية الحسنة  و هذه الشروط تدخل في إطار السلطة التقديرية لمجلس الدولة.

·أما بالنسبة لنظرية الموظف العام، فهي كما سبقت الإشارة إليه في بداية هذا الفرع أن الموظف الذي تعينه الإدارة لتسيير المرفق مباشرة يسمى الموظف العام و يخضع في الجزائر لقانون الوظيف العمومي.

و تجدرالإشارة في الأخير أن أسلوب الإدارة المباشرة تعرض للعديد من الانتقادات منها:

أنه أسلوب ينشأ عنه في المرافق الاقتصادية مثلا، العراقيل و التعقيدات الإدارية التي تحول دون تحقيق الأهداف الاقتصادية.

يزيد من أعباء الإنفاق المالي و الذي يترتب في الذمة المالية للجماعات المحلية مما يثقل كاهلها.

يجعل من الجماعات المحلية منهمكة في مهام التسيير و التدخل في بعض الأحيان في مجالات ليست من صلاحياتها.

يجعل كل من الدولة و الجماعات المحلية طرفا في الكثير من المنازعات و القضايا نتيجة التدخل في جميع الميادين و على جميع المستويات.

المبحث الثاني: النظام القانوني للمرافق العامة في الجزائر

يقصد بالنظام القانوني للمرفق العام مجموعة المبادئ و القواعد و الأحكام القانونية التي تتعلق بكيفية تنظيم و تسيير و مراقبة المرفق العام.

المطلب الأول: أنماط النظم القانونية التي تحكم و تحدد المرافق العامة

يتكون النظام القانوني للمرافق العامة من ثلاث فئات من النظم القانونية و هي على التوالي:

الفرع الأول:النظام القانوني العام للمرافق العامة

يشمل هذا النظام المبادئ و القواعد القانونية التي تحكم و تطبق على جميع أنواع المرافق العامة.

الفرع الثاني: النظام القانوني الخاص للمرافق العامة

هو النظام القانوني الذي يشتمل على مجموعة القواعد و الأحكام و المبادئ و الأساليب القانونية التي تتعلق بنوع معين من المرافق العامة مثل: النظام القانوني الخاص بالمرافق العامة الاقتصادية أو الإدارية أو المهنية.  (7)

الفرع الثالث: النظام القانوني الأخص للمرافق العامة

يقصد به مجموعة الأحكام و الأساليب القانونية الخاصة بكل مرفق على حدى و الذي يوجد عادة  في القانون أو القرار الإداري المنشئ و المنظم لمرفق معين، كما أنه يتضمن أحكام

و أساليب قانونية تحدد أهداف و وظائف المرفق العام .

و توضيحا لذلك فإن النظام الإداري الجزائري اعتمد على هذه الأنماط الثلاثة من خلال:

أولا:المرسوم رقم 84/12 المؤرخ في:22/01/1984 و المتضمن تنظيم و تشكيل الحكومة بكل وزاراتها.

ثانيا: المرسوم رقم 86/57 المؤرخ في:25/03/1986 و المعدل للمرسوم رقم 85/119 المؤرخ في:21/05/1985 المتضمن تحديد المهام العامة لهياكل الإدارة المركزية في الوزارات المختلطة .

ثالثا: المراسيم الخاصة بتحديد هياكل و مهام كل وزارة.  (8)

و عليه فإن المرسوم رقم 84/12 يمثل النظام القانوني العام لكل وزارات الحكومة مجتمعة

و داخل هذا النظام العام نجد نظاما خاصا يوضح القواعد القانونية التي تنظم المرافق المختلطة كالنظام القانوني الخاص بتنظيم و تسيير مستشفى الأحداث باعتباره مرفق مختلط بين وزارة الصحة و وزارة الحماية الاجتماعية.

و إلى جانب  هذا النظام الخاص هناك نظاما أخص حيث يندرج ضمنه المبادئ و القواعد القانونية التي تحكم و تنظم المرافق التي أنشأتها كل وزارة كالمستشفيات و المراكز الصحية التابعة لوزارة الصحة.

قبل الحديث عن السلطة التي يعود لها الاختصاص في إنشاء و تنظيم المرافق العامة لابد من معرفة ماذا نعني بعملية تنظيم المرافق العامة ؟

الفرع الأول: مفهوم عملية تنظيم المرافق العامة

نتيجة للاختلاف الفقهي في القانون الإداري حول تحديد مفهوم تنظيم المرفق العام ظهر مفهومان :

أولا:   مـفـهـوم واسـع

يذهب أنصار هذا الاتجاه إلى أن عملية التنظيم تشمل إنشاء المرفق العام،وظائفه،أهدافه

إدارته و تسييره،الهيئات التي تختص بالتسيير،...

ثانيا:   مـفـهـوم ضـيـق

يرى أصحاب هذا الاتجاه أن عملية تنظيم المرفق العام تكون محصورة فقط في الإدارة

و التسيير الداخلي للمرفق العام،و لا تتعداه إلى تحديد الوظائف و الأهداف و الرقابة على  المرفق إضافة إلى تعديله.

الفرع الثاني:  السلطة التي تختص بإنشاء و تنظيم المرفق العام

تتأرجح سلطة تنظيم المرافق العامة في القانون المقارن بين السلطة التشريعية و السلطة التنفيذية.

و عليه فقد انقسم فقه القانون الدستوري و القانون العام في تحديد أي السلطتين أولى بعملية تنظيم المرافق العامة.

فبالنسبة لفقه القانون العام،يتجه إلى أن السلطة التشريعية هي صاحبة الاختصاص

و حجتهم في ذلك أن هذه السلطة هي التي تحقق الحماية القانونية للحقوق و الحريات الاقتصادية لمواطني الدولة.

و بالتالي مادامت هذه السلطة هي من يوافق على اعتمادات و موارد المرافق العامة أي على نفقات و إيرادات المرفق فهي الأولى بتنظيمه و إنشائه.

أما بالنسبة لفقه القانون الدستوري،فيرى ضرورة إسناد عملية تنظيم المرفق العام

للسلطة التنفيذية و تبرير ذلك يعتمد على مبدأ الاختصاص لأن السلطة التنفيذية تضطلع بعملية تنظيم المرافق العامة انطلاقا من اللوائح التنظيمية التي تقوم بإصدارها.

و في ما يتعلق بالجزائر فإن السلطة التنفيذية هي التي تتولى إنشاء و تنظيم المرافق العامة أي أن الدولة في حد ذاتها هي التي تقوم بهذا الإنشاء و التنظيم من منطلق أن إنشاء المرافق العامة يدخل في إطار صلاحيات الدولة التي يخولها لها الدستور.

و ترتيبا على ذلك فقد تم إنشاء العديد من المرافق العامة عن طريق مراسيم و أوامر هذا على الصعيد الوطني،أما على المستوى المحلي فإن الجماعات المحلية تقوم بإنشاء المرافق العامة حسب النصوص الواردة في قانوني الولاية و البلدية ،كما أشرنا إلى ذلك سابقا في أنواع المرافق.

المطلب الثالث: المبادئ القانونية التي تحكم و تنظم المرافق العامة

حتى يحقق المرفق العام المصلحة العامة لجميع المنتفعين فقد أنشأ له الفقه أسس و مبادئ أجمع عليها الفقهاء و استقرت في أحكام القضاء و لمعرفة هذه المبادئ نوضحها حسب 

ما يلي :

الفرع الأول: مبدأ انتظام سير المرفق العام

يقضي هذا المبدأ بحتمية استمرار المرافق العامة بشكل منتظم طالما أنه يقدم خدمات للمواطنين تعتبر أساسية لإشباع حاجات عامة لا يمكن بأي حال من الأحوال الاستغناء عنها.

و من هذا المنطلق فأي توقف  أو أي خلل في سير المرافق العامة يؤدي إلى شلل الحياة العامة في الدولة .

إن هذا المبدأ القانوني مبدأ أصيل من الواجب تطبيقه سواء نصت عليه النصوص القانونية

و التنظيمية أو لم تنص .

و ترتيبا على ذلك فإن الإدارة لا تقوم ببيع المرافق العامة أو التخلي عنها نهائيا .

إن مبدأ استمرارية المرفق العام يوجب على السلطة العامة تأمين و احترام المرفق العام سواء في مجال الموظفين العموميين حيث تمنع القوانين إضرابهم عن العمل أو توجب تأمين أو انتداب موظف يحل محل الموظف الذي ينقطع عن عمله لسبب من الأسباب،أو في مجال العقود الإدارية حيث تجيز السلطة العامة لنفسها فسخ العقد إذا أصبح تنفيذه مستحيلا بسبب القوة القاهرة أو في مجالات تقضي بعدم جواز التصرف بالأملاك العامة .  (9)

إن النتيجة التي يمكن التوصل إليها مما سبق ذكره أن القانون يوجب على السلطة الإدارية المختصة حماية المرفق العام من أجل تحقيق المصلحة العامة و بالتالي فهذا الهدف يحتاج إلى مبدأ الاستمرارية .

و إذا رجعنا للنظام القانوني الجزائري نجد أن دستور 76 و تحديدا في المادة 61 قد نص على ما يلي:

( في القطاع الخاص حق الإضراب معترف به و ينظم القانون ممارسته.) يتضح من خلال هذا النص أن الإضراب غير مسموح به بالنسبة للقطاع العام حفاظا على دوام سير المرافق العامة، و تبقى ممارسته بالنسبة للقطاع الخاص متوقفة على التنظيم القانوني له.

أي أنه لا يتجاوز مدة زمنية محدودة ( لا يكون مفتوحا) و يكون بترخيص مسبق من طرف السلطة العامة .

أما في دستور 96 فقد جاء نص المادة 57 على النحو التالي:

( الحق في الإضراب معترف به،و يمارس في إطار القانون.يمكن أن يمنع القانون ممارسة هذا الحق،أو يجعل حدودا لممارسته في ميادين الدفاع الوطني و الأمن،أو في جميع الخدمات أو الأعمال العمومية ذات المنفعة الحيوية للمجتمع.)

هذا بالنسبة لفكرة الإضراب وضرورة إخضاع هذا الأخير لقيود قانونية حتى يستمر المرفق العام في تأدية خدماته،أما فيما يتعلق بالاستقالة فإن الموظف العام لا ينقطع نهائيا عن العمل بصفة عفوية بل يجب عليه تنظيم هذه الاستقالة وفقا لإجراءات قانونية تضمن له التخلي عن وظيفته دون إحداث خلل في المرفق العام.

الفرع الثاني:  مبدأ المساواة أمام المرفق العام

يسمح هذا المبدأ بإعطاء الطابع السيادي للمرفق العام  و هو يؤدي إلى احترام وظيفة المرافق العامة التي تقدم خدمات عامة يتساوى في الحصول عليها جميع المنتفعين من هذه المرافق إذا توفرت فيهم الشروط المطلوب توفرها للحصول على خدمات و سلع المرافق العامة و الانتفاع بها .

فهذا المبدأ يكفل لجميع المواطنين الراغبين في الانتفاع بالمرفق العام على قدم المساواة دون تمييز أو تفرقة .

يعرف هذا المبدأ بمبدأ مجانية المرفق العام،على أنه لا يقصد بلفظ المجانية المعنى الحرفي للكلمة بل المقصود بها أن يتساوى جميع المواطنين في الانتفاع بالمرفق العام.

إذن هذا المبدأ لا يتنافى بأن تقوم الدولة بفرض رسوم مقابل الحصول على خدمات من المرفق العام،أو بفرض شروط عامة للوظائف العامة .

لكن لا يجوز للإدارة أن تفرق بين الأفراد الراغبين في الاستفادة من خدمات المرفق العام ما دامت قد توفرت فيهم الشروط القانونية و بالتالي فالمساواة أمام المرفق العام تقتضي ألا تتأثر الإدارة بالاتجاه السياسي أو الاجتماعي للمنتفعين من المرفق العام .

و نشير هنا إلى أن تحقيق مبدأ المساواة أمام المرفق العام يوجب على الإدارة فرض رسوم موحدة لجميع المنتفعين .

غير أن الفقه أورد على هذه القاعدة العامة (قاعدة المساواة) بعض الاستثناءات نذكر أهمها:

إعفاء العاجزين و المسنين من دفع الرسوم كاملة،أو إعفاء الطلبة الممتازين من دفع المصروفات الجامعية مثلا.

الاستثناءات المتأتية من ممارسة الإدارة العامة لسلطتها التقديرية حيث تتوفر في مجموعة من الأفراد نفس الشروط للانتفاع بالمرفق العام،لكن الإدارة تفضل البعض على البعض الآخر. مثل:تفضيل الرجال في بعض الوظائف على النساء. (10)

إن النتيجة التي يمكن أن نتوصل لها هي أن مبدأ المساواة يعني أن إنشاء المرفق العام

لا يهدف إلى الربح بل إن القانون يمنع الإدارة بأن تقوم بتحصيل الأرباح نتيجة تنظيمها للمرافق العامة .

و عليه فإن الإدارة العامة تخضع لرقابة القضاء في عملية تطبيق مبدأ المساواة أمام المرافق العامة،مما يعني أن عدم التزام الإدارة بتطبيق هذا المبدأ يعرض المرفق العام الذي لم يسير وفق هذا المبدأ لعملية الإلغاء.

الفرع الثالث:  قابلية المرفق العام للتعديل و التغيير

يعتبر هذا المبدأ من المبادئ العامة و المسلم بها من جانب الفقه و القضاء،فهو بمنح للسلطة الإدارية حق تعديل النظام القانوني الذي يحكم المرافق العامة بما يتناسب مع التطورات التي تمس النشاطات المختلفة للمرافق العامة .

إذن هذا المبدأ يتضمن تنظيم و تسيير المرافق العامة في الدولة حسب العوامل و العناصر الملائمة للواقع و التكيف مع الظروف و المعطيات الطارئة و المستجدة و بالتالي فالمرفق العام يتغير في الزمان و المكان لأن المرفق الذي يعبر عن نشاط عام في الماضي قد لا يعبر عنه في الحاضر .

و مثال ذلك : التجارة الخارجية في الجزائر كانت بموجب دستور 76 تعبر عن مرفق عام لكن بعد دستور 89 لم تعد محتكرة من طرف الدولة،حيث أصبحت عمليات التصدير و الاستيراد تنظم بمشاريع خاصة .

و فيما يتعلق بالمرافق العامة التي تسير عن طريق عقود الامتياز فإن للإدارة الحق في أن تتدخل أيضا في هذه العقود لتعديلها حسب ما يتفق مع الظروف المستجدة من أجل تحقيق المصلحة العامة.

غير أن هذا التعديل يمنح للمتعاقد حق مطالبة السلطة العامة بالتعويض من أجل إعادة التوازن المالي للعقد. 

المبـحث الثالث : ماهية المؤسسة العامة .

المطلب الأول: تـقديـم المـؤسسـة

الفرع الأول: تعاريف المؤسسة العامة :

من الصعب تحديد تعريف جامع ومانع للمؤسسة ويمكن أن نرجع ذلك إلى العديد من الأسباب وهي:

-التطور الذي شهدته المؤسسة الاقتصادية في طرق تنظيمها وأشكالها القانونية

-تعدد نشاط المؤسسة الاقتصادية فهناك مؤسسات خدمية وأخرى إنتاجية ومنها من جمعت بين هذين النوعين كالشركات المتعددة الجنسيات .

-التمايز بين الاتجاهات الاقتصادية (الرأسمالية والاشتراكية )حيث نجد truchy  يعرف المؤسسة على أنها هي الوحدة التي تجمع وتنسق فيها العناصر البشرية والمادية للنشاط الاقتصادي .

في حين نجد Karl MARX   يعرفها على أنها عدد كبير من العمال يعملون في نفس الوقت تحت إدارة نفس رأس مال في نفس المكان من أجل إنتاج نفس السلع .

من خلال هذين التعريفين يمكن أن نستخرج مجموعة من النقائض التي يمكن أن يأخذ عليها كل تعريف وهي :

إن اقتصار التعريفين على أن المؤسسة هي وحدة إنتاجية فيه كثير من المحدودية لأنه يمكن أن تكون المؤسسة مكونة من مجموعة من الوحدات .

لا يمكن أن يكون وجود الوحدات في مكان واحد وبالتالي فإن العمال يمكنهم أن يتوزعوا على مجموع وحدات في أماكن مختلفة إن هذه التعاريف وما نتج عنها من قصور في تعريف المؤسسة لا يمكن إرجاعها إلا إلى الزمن الذي جاء فيه هؤلاء المفكرين .

تعاريف أخرى :

يعرف" Tiransci purousc "المؤسسة أنها منظمة تجمع أشخاصا ذوي كفاءات متنوعة تستعمل رؤوس أموال وقدرات من أجل إنتاج سلعة ما والتي يمكن أن تباع بسعر أعلى مما تكلفه بالرغم من التقدم الحاصل في هذا التعريف وخاصة ما يتعلق منه بتحديد هدف المؤسسة وهو الحصول على دخل من وراء ذلك أنه يبقى ناقصا ولم يلم بجوانب من المؤسسة ومنها خاصة .

الفرع الثاني :خصـائص المـؤسسـة العامة :

1 : المؤسسة ذات شكل اقتصادي :

لأن ضمنها يتم جمع عناصر الإنتاج (العمل مع وسائل الإنتاج) بغية الحصول على سلع (أو خدمات) تخصص لاستهلاك المواطنين ولمصلحتهم وينبغي أن يتم استخدام عناصر الإنتاج بشكل عقلاني وأن يوظف الناتج الفائض على نحو ملائم داخل المجتمع .

2: المؤسسة ذات شكل تقني :

            ونعني بذلك أنه يتم أثناء عملية الإنتاج بداخلها استخدام تكنولوجيات وتقنيات تتطور باستمرار لتتماشى مع منجزات الثورة العلمية المعاصرة وهي مسألة حيوية بالنسبة للمؤسسة إذا أرادت لإنتاجها أن يكون بالسرية مع العالمية ولإنتاجياتها (تخصيص)  أن تكون بالمستوى الاقتصادي المطلوب ويدخل في هذا النطاق أشكال تبسيط العمليات الإنتاجية وتخصيص العمال بأجزاء من العمل تشكل دورة إنتاجية يتعدد العمال مع الزمن إتقانها .

3 : المؤسسة ذات شكل قانوني :أي أن المؤسسة لها صفة اعتبارية مستقلة    وتحمل اسما مستقلا ولها ميزانيتها المستقلة ونظامها الخاص بها ولها حسابها المصرفي ولها خصلتها الخاصة بها أيضا على الرغم من أن المؤسسة تعمل ضمن خطة الدولة العامة وملكيتها تعود للدولة وهذا الكيان القانوني ضروري وهام لتحديد حقوق وواجبات المؤسسة ضمن قطاع الدولة ولمعرفة النجاحات والخسائر والمحاسبة عليها   

4: المؤسسة ذات شكل اجتماعي:

وقد اكتسبت المؤسسة هذه الصفة الاجتماعية للأسباب المختلفة إما بسبب أن من يعمل فيها ليس فردا واحدا وإنما مجموعة كبيرة من الأفراد أو لكون إنتاجها مرتبط بمؤسسات أخرى عديدة أو لأن سلعها معدة بمجموعة كبيرة من المواطنين .

الفرع الثالث : أهداف المؤسسة

1: الأهداف الاقتصادية :

-تحقيق الربح : لا يمكن أن تنشأ مؤسسة بدون تحقيق ولو الحد الأدنى من الربح التي يعطيها إمكانية رفع رأسمالها أمام المؤسسات الأخرى في نفس الفرع أو القطاع الاقتصادي للحفاظ على مستوى معين من نشاطها واستعمال الربح المحقق لتسديد الديون أو مؤونات لتغطيت خسائرها أو أعباء  مفاجئة لذا فيعتبر الربح من بين المعايير الأساسية لصحة المؤسسة الاقتصادية

-تحقيق متطلبات المجتمع : إن تحقيق المؤسسة لنتائجها تمر عبر عملية تصريف أو بيع إنتاجها وتغطية تكاليفها، وعند القيام بعملية البيع وهي تغطي الطلبات المجتمع الموجودة بها على جميع المستويات فيمكن القول أن المؤسسة الاقتصادية تحقق هدفين في نفس الوقت تغطية طلب المجتمع وتحقيق الربح حيث يعتبر في الأول وسيلة استمرار نشاطها وتوسيعها من أجل تلبية حاجات متجددة .

2: الأهداف الاجتماعية:

-الأجور: إن الأجر الذي يتقاضاه العامل مقابل أداءه يعتبر حقا مضمونا قانونا وشرعا إلا أن هذه الأجور تتراوح بين الانخفاض والارتفاع حسب طبيعة المؤسسات وغالبا ما تحدد القوانين من طرف الدولة تضمن للعمال مستوى من الأجر يسمح له بتلبية حاجاته والحفاظ على بقائه وهذا ما يسمى " بالأجر الأدنى المضمون"

-تحسين مستوى معيشة العمال: إن التطور الثقافي والتكنولوجي السريع يجعل العمال أكثر حاجة إلى تلبية رغباتهم المتزايدة باستمرار هذا ما يدعوا إلى تحسين وعقلنة الاستهلاك وتوفير إمكانيات مالية ومادية أكثر فأكثر للعمال من جهة وللمؤسسة من جهة أخرى .

-التأثير على العادات الاستهلاكية: تقوم مؤسسات بتقديم منتوجات جديدة واستعمال الإشهار والدعاية للتأثير على أذواق المستهلكين سواء المنتوجات قديمة أو منتوجات غير موجودة في السابق وهذا ما يجعل المجتمع يكسب عادات استهلاكية غير صالحة أحيانا إلا أنه غالبا ما تكون في صالح المؤسسة مثلا " التبغ "

-تجهيز العمال وتأمينهم : تعمل المؤسسات على توفير بعض التأمينات مثل التأمين الصحي والتأمين ضد حوادث العمل وتوفير مساكن وتعاونيات استهلاكية ومطامح لتوجيه جهودهم " العمال" نحو هدف المؤسسة .

3: الأهداف الثقافية والرياضية:

-توفير وسائل الترفيه: وذلك بتوفيرها كالكتب والقيام بالرحلات والأنشطة إلى غير ذلك من النشاطات لصالح العمال وأبنائهم وهو ما يؤثر على الجانب الفكري للعمال

-تكوين العمال: إن التطور السريع الذي شهده وسائل الإنتاج وزيادة تعقيدها يستدعي المؤسسة تدريب عمالها الجدد للتعود والتمكن من استيعاب هذه التكنولوجية بالإضافة إلى استمرار تكوين العمال القدامى الذين يجدون أنفسهم أمام الآلات لا يستطيعون تشغيلها، وكذا تكوينهم على أساليب الإنتاج والتوزيع الحديثة وهو ما ينعكس على الاستعمال العقلاني للموارد داخل المؤسسة وينسجم مع السياسة الاقتصادية والاجتماعية للبلد.

وهناك الكثير من المؤسسات التي تهتم بالجانب الرياضي لتخصيص وقت معين ومحدد لهذا النشاط مثل ما نجد في المؤسسات اليابانية وهذا له دور تحفيز وتجديد النشاط لدى العمال حتى يخرج من الروتين والملل الذي يسببه أحيانا المال .

 4 : أهداف التكنولوجية :

-البحث والتنمية : هناك مؤسسة كثيرة تخصص  نسبة هامة من الأرباح لتطوير وسائل وطرق الإنتاج بطريقة علمية نظرا للمنافسة السائدة بين المؤسسات بغرض رفع المردودية

تابع : عدم التميز بين مالكي وسائل الإنتاج وصاحب المؤسسة فالذي يفهم من التعريف أن مالكي المؤسسة هم ذاتهم من يقدم عوامل الإنتاج/بعمل هذا التعريف على جانب القانوني للمؤسسة/ ويمكن نعتبر هذا التعريف كتعريف عام:

المؤسسة هي كل تنظيم مستقل حاليا في إطار قانوني واجتماعي معين هدفه دمج عوامل الإنتاج من أجل الإنتاج أو تبادل سلع أو خدمات مع أعوان اقتصاديين آخرين بغرض تحقيق نتيجة ملائمة وهذا ضمن شروط اقتصادية يختلف باختلاف الحيز الزماني الذي يوجد فيه وتبعا لحجم    ونوع نشاطه.

وهذا التعريف في رأينا يشمل مختلف المؤسسات كما أنه يبرز استقلالية المؤسسة ماليا أي لها شخصية اعتبارية مستقلة وفي نفس الوقت بترك المجال لتفرع للمؤسسة الواحدة أو لتعدد وحداتها التي غالبا ما تطرح بشكل الاستقلالية .

ملاحظـة :

  كما يجب أن نفرق بين المؤسسة والمنشأة فالمؤسسة يمكن أن تتكون من منشأة واحدة أو عدة منشآت عكس المنشأة فإن المؤسسة تتمتع بشخصية القانون التي نلزمها من التسجيل في السجل التجاري وتسديد الضرائب والرسوم ومراقبة حساباتهم بواسطة السجلات .

المنشأة يمكنها أن تتميز جغرافيا عن الشركة الأم وتصبح أحيانا عبارة عن وكالات بين المؤسسة الأم تتميز بمقر وحيد تترتب عليه تبعات قانونية دون النظر إلى مصالحها ومنشأتها.

المطلب الثاني : أنواع المؤسسة العامة

الفرع الأول : المؤسسة العامة الاقتصادية :

المؤسسات العمومية الاقتصادية هي شركات مساهمة أو شركات محدودة المسؤولية تملك الدولة أو الجماعات المحلية فيها غير مباشرة جميع الأسهم أو الحصص .

وتنشأ عن طريق :

1-  قرار من الحكومة عندما يتعلق الأمر بتطوير أنشطة أولوية أو فروع جديدة ذات أهمية إستراتيجية .

2-  قرار كل جهاز لا سيما الأجهزة التابعة لصناديق المساهمة .

3-  قرارات مشتركة صادرة عن مؤسسات عمومية اقتصادية أخرى تتخذها الأجهزة المؤهلة لهذا الغرض طبقا لقوانينها الأساسية الخاصة بها .

4-عن طريق معاهدة دولية مقرة شرعا على إنشاء مؤسسة عمومية اقتصادية من القانون العام

كما أن الدستور الجزائري أجاز للبرلمان بإنشاء مؤسسات و هذا في إطار الميادين التي يخصصها له لكنه لم يحدد نوعها .

أجهزتها : تتكون من :

الجمعية العامة :

يعين أعضاء الجمعيات العامة العادية و الاستثنائية للمؤسسات العامة الاقتصادية و الذين هم صناديق المساهمة إذا كانت الدولة هي المساهم الوحيد .

أما المؤسسات التي يساهم في رأس مالها أشخاص معنوية غير الدولة فيتم تمثيل أصحاب الأسهم العموميين في الجمعية العامة العادية أو الاستثنائية وفقا للقانون التجاري .

ب-     مجلس الإدارة :

يتكون من سبعة أعضاء كحد أدنى و اثني عشر عضوا كحد أقصى , من بينهم ممثلان بقوة القانون ( منتخبين من طرف العمال ) .

خمسة ممثلين كحد أدنى و عشرة كحد أقصى تعينهم أو تجدد وظائفهم الجمعية العامة .

مجلس المراقبة :

يتكون من ثلاثة أعضاء ممثلين أو تجددهم في وظائفهم الجمعية العامة العادية و عضوا بقوة القانون يمثل العمال المنتخبين و عضو بقوة القانون تعينه الدولة .

المدير العام :

و هذا ما نصت عليه المادة : 31 من باب الثاني القسم الثالث من القانون 88/01

بناء على قاعدة وحدة الإدارة يشرف بصفة شخصية و حسب الحالة على المديرية مدير عام أو مسير .

منازعاتها : لقد جاء القانون : 88/01 بأحكام خاصة لتحديد طبيعة المنازعات و هذا عندما تكون المؤسسات العمومية الاقتصادية مؤهلة قانونا لتسير مباني عامة أو جزء من الأملاك العامة الاصطناعية تكون المنازعة المتعلقة بملحقات الأملاك العامة من طبيعة إدارية .

و عندما تكون المؤسسة العمومية الاقتصادية مؤهلة قانونا لممارسة صلاحيات السلطة العامة تخضع المنازعة بهذا المجال للقواعد المطبقة على الإدارة .

إن المؤسسات العمومية الاقتصادية غير معنية بأحكام المادة : 07 من القانون الإجراءات المدنية يعني ذلك أن النزاعات الناجمة عن نشاطها يعود الفصل فيها للقضاء العادي

لكن المادتين : 55و 56 ادخل قواعد غير عادية و سعت من مجال اختصاص الجهات القضائية الإدارية و هذا يدفع للتساؤل عن تحديد اختصاص في الجهات القضائية إذا كان المعيار العضوي المنصوص عليه في المادة : 07 من ق.ا.م. استبعد هذا النوع من المؤسسات العمومية من دائرة اختصاص القضاء الإداري فان أساس اختصاص هذه الأخيرة مستمدة من      نظرية الوكالة انطلاقا من المادة : 56 التي تقرأ فيها عبارات : باسم الدولة . التي تعني وجود موكل و هو الدولة كلف و كيل و هي : المؤسسة الاقتصادية : بالقيام بعمل حسابها .

و بالتالي فان القواعد المنصوص عليها من المادتين المذكورتين لا تستعين بمعيار مادي بل ترتكز على : نظرية الوكالة .

الفرع الثاني : المؤسسات العمومية ذات الطابع الصناعي و التجاري :

ولدت المؤسسة العامة الصناعية و التجارية عن المؤسسة العامة الإدارية فحين لم تكن الدولة الليبرالية إلا : دولة – دركية .كانت تكتفي بالقيام بالوظائف الإدارية و بحفظ النظام و لا تتدخل في الحياة الاقتصادية المحفوظة للمبادرة الخاصة و كان إحداث المؤسسات العامة الإدارية كافيا للقيام بأعباء مهمات الدولة الليبرالية التقليدية هذه .

ولكن منع التطور الاقتصادي و الاجتماعي و خاصة بعد الأزمة الاقتصادية لعام : 1929 و الحرب العالمية الثانية دفعت الدولة الليبرالية للتدخل لممارسة نشاطات ذات الطابع الصناعي و التجاري و بدا أن صبغة المؤسسة العامة الإدارية لم تعد تتماشى و هذه المهمة الجديدة أي مهمة النشاط ضمن اقتصاد السوق و لهذا لجيء لصيغة المؤسسة العامة الصناعية و التجارية التي تعتبر ولادتها بداية ما يسمى عادة : بأزمة . مفهوم المؤسسة العامة و تمارس المؤسسة العامة الصناعية و التجارية نشاطات ذات طبيعة خاصة تشبه المؤسسة العامة الإدارية من بعض الوجوه و تختلف عنها من وجوه أخرى إنشاؤها : جاء في المادة : 44 من القانون 88/01 كما يلي : عندما تتمكن هيئة عمومية من تمويل أعبائها الاستغلالية جزئيا أو كليا عن طريق عائد بيع إنتاج تجاري ينجز طبقا لتعريفه معدة مسبقا و لدفتر الشروط العامة الذي يحدد الأعباء و التعقيدات التي تعود على عاتق الهيئة و الحقوق و الصلاحيات المرتبطة بها و كذا عند الاقتضاء حقوق وواجبات المستعملين , فإنها تأخذ تسمية : هيئة عمومية ذات طابع صناعي و تجاري .

كما انه بإمكان المجالس الشعبية الولائية أو البلدية إنشاء هيئات عمومية ذات الطابع الصناعي و التجاري .

إدارتها :

تخضع الهيئة العمومية ذات الطابع الصناعي و التجاري للقواعد المطبقة على الإدارة من علاقتها من الدولة و تعد تاجرة في علاقتها مع الغير و تخضع لقواعد القانون التجاري و يحدد عقد الإنشاء قواعد تنظيمها و سيرها و الطابع الصناعي و التجاري .

منازعاتها :

فهي تخضع للقضاء العادي في منازعاتها مع الغير .

الفرع الثالث : المؤسسات العمومية الإدارية :

حسب ما نصت عليه المادة : 43 من القانون : 88/01 هي المؤسسات تخضع للقانون العام كما تخضع القواعد المطبقة على الإدارة و لمبدأ التخصص .

و نشاطها غير تجاري و غير مربح و العاملون فيها هم من الموظفين أو الوكلاء العامين و عقودها إدارية و المنتفعون منها يكونوا في وضع شرعي و تنظيمي . أما بالنسبة لميزانية المؤسسة العامة الإدارية هي جزء من الميزانية العامة للدولة و تخضع للدولة و تخضع لقواعد الميزانية و المحاسبة العامة .

و بالنسبة للمنازعات العامة للدولة فهي تخضع للقاضي الذي ينظر القضايا الإدارية و تخضع في عقودها لقانون الصفقات العمومية و من أمثلة ذلك المؤسسة الوطنية للإذاعة و المستشفيات .

المطلب الثالث : المؤسسة العامة في الجزائر

الفرع الأول : مراحل تطورها :

لقد أدت عدة عوامل إلى إعطائها مضمونها و هذه العوامل هي :

1/الثورة الصناعية : نتيجة إدخال الآلة للإنتاج مما أدت إلى تطور المجتمع بشكل فائق و حاجة هذا الأخير إلى تلبية رغباته و إشباعها .الحرب العالمية الثانية : إن دخول العالم في حرب عالمية  أدى إلى تطور اقتصادي و اجتماعي فضيع و خلق البؤس و الشقاء في حياة المجتمعات و دفع بالأنظمة و الحكومات إلى إيجاد الطرق و السبل لإعادة الأعمار و التخفيف من المعاناة .

ظهور الاشتراكية :

إن ظهور الإيديولوجيات دفع الدول إلى تبني فكر معين و نظام معين خاص بها و من بين هذه الأنظمة النظام الاشتراكي و فيه تملك الدولة المشروعات الاقتصادية و هو يقوم على أساس إدارة المشروعات هذا الأسلوب هو المؤسسة العامة .

ز من خلال ذلك نلاحظ أن تجربة المؤسسة العامة ارتبطت ارتباطات وثيقة بالتطور الاقتصادي و السياسي للدولة و عليه يمكن القول أن الهيكل الاقتصادي للدولة تطور عبر مراحل مختلفة فقبل الاستقلال كانت الفلاح هي الغالبة و هذا وفقا لنهج الذي انتهجته الإدارة الاستعمارية من خلال الاستغلال للثروات ة تحويلها إلى المؤسسات الفرنسية بفرنسا لدعم اقتصادها .

 و مثال على ذلك قطاع البترول و إنشاء مؤسسة عامة مكلفة بالاستثمارات الضخمة : السكك الحديدية . و بعد الاستقلال لم يتعد عدد المؤسسات في الجزائر : 20 مؤسسة شكل آخر و هو نظام التسيير الذاتي و عرفت عملية تأميم المؤسسات العامة الاقتصادية .

الفرع الثاني : كيفية الحل و الإلغاء :

الحالات التي أوردتها المشرع من خلال القانون : 88/01 هي :

الحل :

و يعني إنهاء الشخصية المعنوية و هذا من خلال ما يلي :

- تحل المؤسسة العمومية الاقتصادية بحكم القانون في حالة عمر الشركة بلغ : 99 سنة .

-عندما تندمج مؤسسة عمومية اقتصادية مع مؤسسة اقتصادية أخرى .

-عندما تكون المؤسسة الاقتصادية محل للهيكلة الكلية حيث تلغى الشخصية المعنوية للمؤسسة القديمة و تحدث مؤسسة عمومية جديدة

الإدماج الكلي :

( المادة : 35 ) معناه دمج مؤسستين مع بعضهما لإحداث مؤسسة جديدة أو دمج واحدة في الأخرى مع احتفاظ احدهما بالشخصية المعنوية و لا يتغير الوضع القانوني للمؤسسة الجديدة و في هذه الحالة تنقل الحقوق و الواجبات بالنسبة للمؤسسة التي جردت من شخصيتها المعنوية

الإدماج الجزئي :

و هي دمج منها , و هذا لا يعني إلغاء الشخصية المعنوية لها و هي ملزمة بإخطار ذوي الحقوق لكي يراجعوا المؤسسة الجديدة .

الإفلاس :

وسيلة قانونية استثنائية لحل المؤسسة العمومية الاقتصادية و يكون هذا بحكم قضائي يقرره القاضي و لا يتم بعد ثبوت الإعسار المالي و هذا من خلال انعدام السيولة المالية .

تصنيف : كل ما يبحث عنه طالب القانون